L'indépendance Luxembourgeoise - TAR Lazio respinge ricorso Stabilimento Tirrena: fine concessioni tra Anzio e Nettuno

Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) del Lazio ha emesso una decisione definitiva che segna un punto di svolta nella controversia legale riguardante lo storico stabilimento balneare situato tra Anzio e Nettuno. Con due distinti provvedimenti, l'organo giurisdizionale amministrativo ha respinto le richieste della società Stabilimento Balneare Tirrena S.r.l., confermando la legittimità delle azioni intraprese dai Comuni di Anzio e Nettuno per mettere a bando le concessioni demaniali marittime. La sentenza non si limita a chiudere una disputa locale, ma affronta e chiarisce alcuni dei nodi giuridici più complessi del dibattito nazionale sulle concessioni balneari, toccando temi cruciali come la tutela dei concessionari storici, l'applicazione della direttiva europea Bolkestein, la valutazione della scarsità delle spiagge, il diritto di insistenza e la validità delle proroghe automatiche.

La vicenda ha origine dalla posizione della Stabilimento Balneare Tirrena S.r.l., società che detiene la concessione demaniale marittima relativa al noto stabilimento con annessi ristorante e bar. Secondo quanto ricostruito nei documenti di ricorso, la posizione giuridica della società si fondava su una successione ininterrotta di titoli concessori risalenti agli anni Cinquanta del Novecento. La società ha sostenuto a lungo che un rapporto concessorio così antico non potesse essere assoggettato retroattivamente ai principi europei sulla concorrenza e sulla trasparenza, argomentando che le norme comunitarie non dovessero avere efficacia retroattiva su diritti acquisiti decenni prima.

Il percorso legale è iniziato con il Comune di Nettuno, che aveva inizialmente esteso la durata della concessione fino al 31 dicembre 2033 mediante la deliberazione n. 196/2020. Tuttavia, l'amministrazione comunale ha successivamente invertito la rotta. Con la Deliberazione n. 85 del 21 dicembre 2023, la Commissione straordinaria, esercitando i poteri del Consiglio comunale, ha approvato una nuova mappatura delle concessioni demaniali esistenti. In questa sede, l'amministrazione ha rilevato la scarsità della risorsa costiera a livello locale e ha avviato il percorso necessario per l'affidamento delle concessioni attraverso procedure pubbliche competitive. L'amministrazione ha inoltre fissato al 31 dicembre 2024 il termine di scadenza dei rapporti concessori in essere.

La Stabilimento Balneare Tirrena S.r.l. ha reagito impugnando la deliberazione presso il TAR. Successivamente, con un secondo ricorso, ha contestato anche la Determina dirigenziale n. 1325 del 30 dicembre 2024, con la quale il Comune di Nettuno aveva approvato il disciplinare tipo e i criteri di selezione per l'affidamento delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreative e sportive. Il TAR ha deciso di riunire i due procedimenti, valutandoli congiuntamente alla luce delle questioni giuridiche comuni.

Uno dei principali argomenti difensivi della società riguardava la data di origine del rapporto concessorio. La ricorrente invocava la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, nota come Telaustria, sostenendo che i principi di trasparenza e concorrenza non potessero essere applicati a rapporti concessori già esistenti prima della loro affermazione normativa. La società riteneva che le concessioni sorte prima del 28 dicembre 2009, data di recepimento della direttiva 2006/123/CE, dovessero beneficiare di una particolare tutela.

Il TAR del Lazio ha però respinto questa impostazione con fermezza. I giudici hanno ricordato che la concessione demaniale è un rapporto di durata nel tempo. Ciò significa che le sopravvenienze normative e giurisprudenziali possono incidere anche sui rapporti già in essere, per la parte che si sviluppa successivamente all'entrata in vigore della nuova disciplina. Non è quindi sufficiente dimostrare che una concessione sia stata originariamente rilasciata prima del 2009 per sottrarla all'applicazione delle regole europee. I giudici hanno sottolineato che un approccio contrario creerebbe un privilegio permanente per gli operatori già presenti sul mercato, penalizzando tutti coloro che vorrebbero accedere successivamente alla gestione delle medesime risorse pubbliche.

Particolarmente importante è il riferimento alla pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea del 4 giugno 2025, secondo cui le concessioni demaniali marittime rilasciate prima del 28 dicembre 2009, ma rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva servizi al momento del loro rinnovo. La data del primo rilascio, dunque, non costituisce uno scudo contro le regole europee. Questo principio assume particolare rilevanza per tutte quelle attività balneari che, pur vantando una lunga storia sul territorio, hanno continuato a beneficiare di rinnovi o modifiche dei propri titoli concessori negli anni successivi al 2009.

Un altro fronte della battaglia giudiziaria riguardava la valutazione della scarsità della risorsa naturale. La società aveva contestato la valutazione del Comune di Nettuno, sostenendo che non fosse stata correttamente dimostrata l'indisponibilità di ulteriori aree demaniali e richiamando, in particolare, la situazione della spiaggia di Torre Astura, indicata come libera e potenzialmente concessionabile. La ricorrente riteneva inoltre che l'amministrazione avrebbe dovuto attendere il completamento del procedimento di mappatura previsto dalla normativa nazionale prima di procedere con l'organizzazione delle gare.

Anche su questo punto il TAR non ha accolto le contestazioni. I giudici hanno richiamato la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 20 aprile 2023, sottolineando che le questioni relative alla scarsità delle risorse e ai criteri utilizzati per accertarla non possono diventare un motivo per sospendere l'applicazione della direttiva servizi. La valutazione della scarsità deve fondarsi su criteri oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati. Non basta, infatti, contare semplicemente i chilometri di costa disponibili. Occorre considerare anche la qualità delle aree, le caratteristiche morfologiche, la collocazione geografica, il pregio ambientale e paesaggistico e il valore economico delle singole porzioni di demanio. In altre parole, una spiaggia non vale necessariamente quanto un'altra e la disponibilità di un tratto costiero libero non dimostra automaticamente che tutte le risorse demaniali siano sufficienti a soddisfare la domanda del mercato.

La società aveva contestato anche l'abolizione del cosiddetto diritto di insistenza, chiedendo persino un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia europea. Il diritto di insistenza rappresentava uno strumento di tutela per il concessionario uscente, che poteva vantare una posizione preferenziale in occasione del rinnovo della concessione. Una forma di protezione che, secondo la società, avrebbe dovuto continuare a operare almeno per i rapporti concessori più risalenti. Il Tribunale ha respinto anche questa argomentazione. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, i giudici hanno ribadito che il diritto di insistenza è incompatibile con la libertà di stabilimento e con i principi europei di concorrenza. Non vi sono quindi ragioni per riconoscere al concessionario uscente una posizione privilegiata rispetto agli altri potenziali concorrenti. Per lo stesso motivo, il TAR ha ritenuto infondata la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Tra le questioni sollevate dalla società figurava anche quella relativa alle opere realizzate sull'area demaniale. La ricorrente aveva sostenuto che l'incameramento gratuito delle opere non amovibili alla scadenza della concessione, senza la previsione di un indennizzo, fosse contrario al diritto europeo e alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Secondo questa impostazione, il Comune di Nettuno avrebbe dovuto indicare preventivamente i criteri per la liquidazione dell'eventuale indennizzo e individuare il soggetto tenuto a corrisponderlo.

Il TAR del Lazio ha richiamato sul punto la sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea dell'11 luglio 2024, causa C-598/22, relativa alla disciplina dell'articolo 49 del Codice della navigazione. La Corte europea ha ribadito il carattere temporaneo delle concessioni demaniali e la natura pubblica dei beni appartenenti al demanio. Il concessionario, sin dal momento della stipula del titolo, deve essere consapevole che l'occupazione dell'area è temporanea e che la concessione non attribuisce un diritto di proprietà sul bene pubblico. In pratica, se non è scritto espressamente nel contratto di concessione, al momento in cui il privato deve lasciare la spiaggia non può essere indennizzato per le opere costruite ma inamovibili che lascia.

Nella parte finale della motivazione emerge un ulteriore elemento decisivo per la vicenda dello Stabilimento Tirrena. Il TAR ricorda infatti che la proroga delle concessioni fino al 2033, precedentemente disposta dal Comune di Nettuno, era già stata dichiarata illegittima con la sentenza n. 5869 dell'11 maggio 2022. Una pronuncia passata in giudicato e quindi ormai definitiva tra le parti. Un precedente che rafforza ulteriormente la posizione dell'amministrazione comunale e impedisce di riproporre la questione come se la proroga fosse ancora giuridicamente efficace.

Alla luce di tutte queste considerazioni, il TAR del Lazio ha respinto integralmente le impugnative presentate dalla società Stabilimento Balneare Tirrena S.r.l. Quanto alle spese legali, il Collegio ha disposto la compensazione integrale tra le parti, considerando la complessità e la novità delle questioni affrontate, valutate con riferimento al momento di introduzione dei giudizi.

Come anche nel caso del ricorso contro il Comune di Anzio, anche dopo questa sentenza il privato ha facoltà di presentare un ulteriore ricorso, all'ultimo grado della giustizia amministrativa, il Consiglio di Stato. La decisione del TAR conferma quindi l'indirizzo dell'amministrazione comunale di procedere con la messa a bando delle concessioni demaniali, aprendo la strada a nuove procedure competitive che rispettino i principi di trasparenza e concorrenza imposti dall'Unione europea.

Y.Theisen--LiLuX